26 Августа 2013

Системные проблемы информатизации муниципалитетов

Системные проблемы информатизации муниципалитетов

Статья не претендует на исчерпывающее описание процессов информатизации в муниципалитетах, а является попыткой оценить происходящее в данной сфере, — попыткой человека, который более 20 лет работает в этой отрасли и почему-то продолжает это делать.

Главная функция муниципальной власти — обслуживание населения, проживающего на территориях муниципальных образований (МО). Другие функции связаны с взаимодействием с ОГВ регионального уровня и представительствами на местах ОГВ федерального уровня. В последнее время существует тенденция, что эти и другие функции разрастаются в ущерб главной и основной.

Базовые информационные ресурсы ОМСУ

Для осуществления деятельности по этим основным направлениям муниципалитету необходимо иметь базовые информационные ресурсы (подчеркну, что это базовые ресурсы, так как может понадобиться и большое количество другой информации, но без базовых — не обойтись). Эти ресурсы представляют собой данные по:

  • населению с учётом сведений по разным направлениям (социальная сфера, демография в динамике, временная регистрация,
  • платежи в ЖКХ и пр.)
  • земле (полный кадастровый учёт, оценка стоимости земли, правоустанавливающие документы)
  • недвижимости (адресный реестр, кадастровый учёт, оценка стоимости, база данных БТИ, правоустанавливающие
  • документы)
  • инфраструктуре (градостроительный архив, дежурная электронная карта в масштабах от 1:500 с данными структур обслуживающих все городские сети)
  • предприятиям (дислокация, деятельность, экономика и др. параметры)
  • налоговым поступлениям и другим социально-экономическим показателям
  • бюджету
  • >другие

Органы, производящие информацию, необходимую для ОМСУ

Сбор этой информации происходит в различных структурах федерального, регионального и муниципального уровня, причём информация зачастую дублируется.

Основные источники базовых информационных ресурсов это: налоговые органы и органы статистики, органы миграционной службы, кадастра и регистрации недвижимости (в том числе, БТИ), архитектуры и градостроительства, социального обеспечения (в том числе, пенсионного обеспечения, обязательного медицинского страхования и др.), ЗАГС, структуры ЖКХ, ГАС «Выборы», подразделения администрации МО (очереди на жилье, в детские дошкольные учреждения, и др.), силовые структуры и предприятия (муниципальные и коммерческие).

Если проанализировать ведомственную принадлежность всех этих структур — источников информации, то окажется, что к муниципалитету относится не более 25% организаций и, к сожалению, от года к году этот процент всё более уменьшается. Схему информационного обслуживания ОГВ и ОМСУ можно условно разделить на четыре основных блока.

Блок сбора и хранения информации

Информация приходит из отчётов собственных структур муниципалитета; бумажных архивных фондов; от Правительства, Аппарата Губернатора региона и их представительств в муниципальных образованиях; от органов статистики, налоговой службы и других федеральных ведомств.

Сбор, обработка, верификация, хранение и распределение основных информационных ресурсов, обеспечение информационной безопасности осуществляются собственными муниципальными информационными структурами.
Здесь коротко остановлюсь на СМЭВ (система межведомственного электронного взаимодействия), создание которой в рамках ФЗ-210 поручено Ростелекому. По идее, наличие СМЭВ должно одномоментно решить все проблемы по обмену информацией на всех уровнях. Однако, есть несколько «но».

Прежде чем что-то «информатизировать», нужно чтобы это поддавалось информатизации (нельзя информатизировать беспорядок), т.е. в нашем случае необходимо, чтобы все процессы обмена информацией между ведомствами уже давно существовали в бумажном виде, сопровождались определёнными службами, имелись комплексные регламенты обмена, и сотрудники были бы готовы (обучены) эксплуатации СМЭВ. Я в своё время знакомился с работой многих министерств и их структур на региональных и муниципальных уровнях в этом направлении, и могу сказать, что практически нигде не видел такой готовности.

И в таком случае процесс внедрения СМЭВ на всех уровнях (в т.ч. муниципальном) будет следующим: сейчас разработан программный комплекс, к нему подготовлена нормативная база и соответствующая документация, все это распределено по министерствам, регионам и муниципалитетам с приказанием срочно внедрять. Потом начнётся массовая подготовка отчётности о том, как это все хорошо работает, но на самом деле все будет далеко не так хорошо. Не исключаю, что в некоторых ведомствах и регионах произойдет реальное внедрение СМЭВ, но в большинстве — нет.

Блок анализа информации

Получение необходимой информации из первого блока, её переработка, анализ и передача результатов для принятия решений осуществляется обычно собственными информационными структурами (если они существуют), а также соответствующими подразделениями муниципальных администраций. О прикладном программном обеспечении я говорил выше, поэтому ещё раз описывать эти процессы не буду. Тиражируемых и официально распространяемых решений не существует.

Блок выработки решений

На муниципальном уровне, в отличие от регионального, необходимой информации катастрофически не хватает, поэтому ещё внедрение информационно-аналитических систем для поддержки принятия управленческих решений на муниципальном уровне (за очень редким исключением) практически невозможно.
Организация работы на муниципальном уровне

Все муниципалитеты разные как по величине, так и по функционалу. Нельзя сравнивать по своим возможностям (финансовым, кадровым, политическим и пр.) областные столицы и прочие городские округа, муниципальные районы и поселения на территории области (за очень редким исключением). Ни для кого не является откровением, что большинство муниципальных образований дотационные, поэтому тратить деньги на какую-то там информатику не могут.

То есть, на среднем муниципальном уровне самая главная проблема — денег на информатику нет. Поэтому создавать и сопровождать информационные ресурсы, без которых невозможно эффективное управление, практически невозможно. Плюс современное законодательство, которое очень сильно ограничивает муниципалитеты в проведении работ по информатизации.

Начнем с требований законодательства. В основном сейчас требуют выполнения ФЗ-94 (торги через Интернет). Поддержка выполнения этого закона в информационном плане сейчас в основном выполняется силами областных структур (поставки ПО, обучение персонала и пр.).

Далее идут требования обеспечения различных бюджетных процессов. Здесь надо разделять информационное обеспечение финансово-экономических структур, которые обслуживают бюджетный процесс, — это также епархия областных структур, и непосредственно бухгалтерию администрации, — это использование 1С, «Паруса», «Овионта», «Кристы» и пр. Это вещи обязательные. За их наличием следят и при отсутствии наказывают.

О «необязательных» вещах

Здесь всё регулируется либо требованиями «сверху», либо наличием энтузиастов, либо какими-то выгодами. Выполнение ФЗ-8. По идее, все муниципальные образования уже в этом году должны иметь собственные сайты, которые не только удовлетворяют требованиям ФЗ-8, но и ФЗ-152 («О персональных данных»). Но тут можно задаться вопросом, а в каждом ли муниципальном образовании имеется выход в Интернет. Думаю, нет.

Сайты также создаются по-разному. Некоторые муниципалитеты приобретают готовые продукты, некоторые заказывают разработку специализированным структурам, но в большинстве случаев я сталкивался с ситуацией, когда подход у главы администрации следующий: «Чем дешевле, тем лучше — лишь бы сайт был, а выполнение каких-то там требований — всё это ерунда». Но потом возникают новые глобальные проблемы — а кто этот сайт будет изначально наполнять, а затем сопровождать, а ещё платить за его обслуживание провайдеру, а ещё модернизировать согласно требованиям законодательства и т.д. и т.п.

Выполнение Градостроительного кодекса. Речь идёт об информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), наличия генпланов и правил застройки и землепользования (ПЗЗ). С одной стороны, здесь имеется обязательная часть (генпланы и ПЗЗ), так как без их наличия в скором будущем муниципалитетам запретят что-либо строить на своей территории (а также делить землю), и её необходимо выполнять. Но при этом совсем необязательно это иметь в электронном виде, поэтому об информатизации этого процесса можно не беспокоиться (кому-нибудь заказали — он выполнил на бумаге — есть и ладно). А вот ИСОГД — это серьёзно. Причём серьёзно для тех муниципальных образований, где достаточно высок уровень градостроительной активности. Про остальных говорить не буду, так как там особых проблем по внедрению ИСОГД практически нет. А вот про города, где много строят, — немного подробнее.

В чём заключаются основные проблемы? Где взять нормальное программное обеспечение? Но, предположим, эта проблема решена и нужный продукт приобретен. Дальше начинаются муки внедрения. Во-первых, весь градостроительный архив необходимо перевести в электронный вид и наполнить им ИСОГД. Кто будет это делать? В большинстве муниципалитетов органы архитектуры немногочисленны, и все сотрудники перегружены.

Во-вторых, внедрение ИСОГД требует наличия техники определённого уровня (сканеры, плоттеры, сервера), а денег нет… Есть ещё и в-третьих, и в-четвертых, но это тема отдельного доклада. Короче говоря, без наличия в рамках органов архитектуры специальной службы ИСОГД, которая бы занималась её внедрением, сопровождением и модернизацией, такую работу выполнять невозможно. В некоторых городах такие службы созданы и успешно функционируют. Но в большинстве — нет

Вывод. Можно ли внедрить ИСОГД в любом муниципалитете? Ответ: можно, но это очень дорого стоит.

Теперь хочу вернуться к началу статьи, где я описывал информационные ресурсы, которые необходимы для организации эффективного управления муниципальным образованием. Если внимательно посмотреть, какую информацию может извлечь муниципалитет из тех систем, которые я описал, получается, что это информация по жителям города, земле и инфраструктуре (если налажены ИСОГД и учёт земельного налога), кое-что о предприятиях (арендные взаимоотношения, дислокация предприятий торговли и пр.). То есть, если администрация муниципалитета планирует внедрить информационно-аналитическую систему для поддержки принятия управленческих решений, то недостающую информацию ей необходимо добывать либо у региональных, либо у федеральных структур — своей очень мало.

Выводы об информационной политике в ОМСУ

Единых информационных ресурсов общего пользования практически нет. А те что есть, можно получить либо за деньги, либо они закрыты соответствующими нормативно-правовыми актами. Все процессы, связанные со СМЭВ, ограничиваются на федеральном и региональном уровнях.

Единого банка данных об имеющихся разработках прикладного характера, который можно использовать в ОМСУ, не существует. Имеющиеся разработки очень часто дублируют друг друга, слабо оформлены, не имеют тиражируемого характера, не сопровождаются и пр.

Чиновники муниципального уровня в большинстве своём практически ничего не знают ни об имеющихся доступных информационных ресурсах, ни о программном обеспечении, ни о способах использования этого всего в своей деятельности. Образовательная (просветительская) деятельность в области информатизации для чиновников муниципального уровня отсутствует.

Кадровая проблема. Здесь следует сказать, что человек, который занимается информатизацией муниципального образования, должен знать предметную область не хуже (а зачастую лучше) мэра — иначе как информатизировать то, в чём не разбираешься. Кроме того, он должен быть системным аналитиком. Кроме того, он должен быть в курсе современных информационных технологий. Кроме того, он должен знать основы менеджмента.

Что делать?

У меня есть целый ряд предложений, наработок, проектов и т.п. Но не хотелось бы лишний ряд сотрясать воздух. Поэтому предлагаю вот что: наверняка найдётся опытный руководитель информационной службы региона, который имеет мощную поддержку губернатора, готового на территории региона разработать и реализовать областную целевую программу «Электронные муниципалитеты региона», а затем сделать её стандартной, типовой и тиражируемой. Думаю, что под такую программу найдутся средства и поддержка и на федеральном уровне.

Просто муниципалитеты самостоятельно поодиночке (или даже объединившись) эту гору не свернут, так как по Конституции ОМСУ отделены от ОГВ и такие проблемы решать не уполномочены. 

Популярные статьи